農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制

農(nóng)村義務(wù)教育投入的制度創(chuàng)新

新機(jī)制以其清晰的思路，在短短一年內(nèi)取得了廣泛的共識(shí)。這一思路是：按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的原則，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，逐步增加財(cái)政投入，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障新機(jī)制。具體說，新機(jī)制突出了如下三個(gè)要點(diǎn)：

1．把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍。

公共財(cái)政保障范圍。義務(wù)教育是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，其經(jīng)費(fèi)主要由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，這是保障公平就學(xué)機(jī)會(huì)的基本手段。針對(duì)教育經(jīng)費(fèi)總量不足的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)確立了農(nóng)村義務(wù)教育在公共財(cái)政中的優(yōu)先地位，切實(shí)發(fā)揮了公共財(cái)政資金在配置農(nóng)村義務(wù)教育資源中的絕對(duì)主體作用。將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政的覆蓋范圍和保障系統(tǒng)，通過合理地劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)，從體制設(shè)計(jì)上保證財(cái)政資金的投入，并提高資金使用效率，這對(duì)全面提高農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展水平具有十分重要的意義，是在窮國(guó)辦大教育的背景下提升公共財(cái)政資金效率和良好社會(huì)效益的重要戰(zhàn)略舉措。在這次改革中，納入公共財(cái)政保障范圍的具體項(xiàng)目包括：(1)全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)；(2)提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平；(3)建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制；(4)鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。據(jù)測(cè)算，實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制后，“十一五”期間中央與地方各級(jí)財(cái)政將累計(jì)新增農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)約2182億元，其中中央新增1254億元，地方新增928億元。這些資金的注入，將使我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)得到長(zhǎng)期有效的保障，推動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)健康協(xié)調(diào)穩(wěn)步發(fā)展。

2．建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的機(jī)制

在數(shù)年前我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還十分薄弱的情況下，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行了“以縣為主”的管理體制。這種管理體制在投入方面不對(duì)稱的財(cái)權(quán)和事權(quán)，導(dǎo)致了教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)與投入保障機(jī)制的不合理，長(zhǎng)期以來成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺、整體發(fā)展遲緩的體制性根源。尤其在稅費(fèi)改革之后，財(cái)政收入重心上移，中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入大約50%左右，比重顯著提高。再加上省級(jí)財(cái)政的收入，所占比重已經(jīng)超過了60 %，而縣、鄉(xiāng)財(cái)政收入比重一般只在15 %左右，但卻承擔(dān)了大部分農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任。中央財(cái)政和省財(cái)政在義務(wù)教育投入中嚴(yán)重缺位，實(shí)際上是一種嚴(yán)重的“不作為”表現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004 年全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育撥款為1326 億元，其中中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的教育補(bǔ)助?？罴s為150 億元左右，僅占全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出的11. 31 %。這種政府間財(cái)力與義務(wù)教育事業(yè)責(zé)任的不對(duì)稱，使脆弱的縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，許多縣的財(cái)政因此成為“吃飯財(cái)政”、“赤字財(cái)政”，義務(wù)教育投入欠賬十分嚴(yán)重，最終導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展十分遲緩。如果不改革現(xiàn)行的行政、財(cái)政體制，盡快建立起相對(duì)均衡化的一般性中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，那么經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題將不斷持續(xù)下去，廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后與縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難最終將斷送農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)。為此，這次改革從明確各級(jí)政府責(zé)任入手，建立了中央與地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在資金的總體安排上，體現(xiàn)了“中央拿大頭”的原則。對(duì)免除學(xué)雜費(fèi)和提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平資金，在中央與地方的分擔(dān)比例中，西部地區(qū)為8：2，中部地區(qū)為6：4，東部地區(qū)除直轄市外按照財(cái)力狀況分省確定。對(duì)校舍維修改造資金的分擔(dān)比例，中西部地區(qū)為5：5，東部地區(qū)主要由地方承擔(dān)，中央給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)貧困家庭學(xué)生提供免費(fèi)教科書的資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)。對(duì)寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)資金，由地方承擔(dān)。這一機(jī)制初步達(dá)到了財(cái)權(quán)與事權(quán)的相對(duì)契合，同時(shí)也使公共財(cái)政恢復(fù)了它為義務(wù)教育等公共事業(yè)服務(wù)的本來功能。

3．實(shí)行了省級(jí)政府統(tǒng)籌落實(shí)、管理以縣為主的制度。

在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制改革中，我國(guó)財(cái)政管理體制走出了一個(gè)重心逐步上移的發(fā)展軌跡，公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的功能逐漸得到加強(qiáng)。傳統(tǒng)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國(guó)家對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育體制進(jìn)行了重大調(diào)整，教育管理主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上移到縣級(jí)政府，經(jīng)費(fèi)來源從以農(nóng)民為主轉(zhuǎn)向以財(cái)政為主，主要由地方財(cái)政在中央核定的財(cái)力范圍內(nèi)自主安排經(jīng)費(fèi)。2005 年全面廢除農(nóng)業(yè)稅后，縣級(jí)財(cái)政收支及義務(wù)教育收支結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，義務(wù)教育支出占縣級(jí)財(cái)政支出的大頭，擠占了對(duì)科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、支農(nóng)等方面的投資，嚴(yán)重影響了縣域經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。特別是“農(nóng)業(yè)五稅”被取消之后，農(nóng)村義務(wù)教育籌資渠道狹窄單一，主要依賴于縣級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金投入，“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理體制日益暴露其弊端。2006年國(guó)務(wù)院確定實(shí)施新機(jī)制以后，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、管理以縣為主”的體制，由省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)省以下各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)，制定地方各級(jí)政府的具體分擔(dān)辦法，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以保證中央和地方各級(jí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革資金落實(shí)到位。同時(shí)，推行農(nóng)村中小學(xué)“校財(cái)局管”，建立農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制、資金支付管理等制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村中小學(xué)的財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，切實(shí)提高了資金使用效益。